quinta-feira, 14 de setembro de 2017

GESTÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

Burocracia



Se perguntarmos aleatoriamente para as pessoas “o que é Assistência Social”, “cite exemplos de serviços da Assistência Social”, “para que serve a Assistência Social”, as respostas na maioria das vezes remeterão ao Programa Bolsa Família - PBF. Sem dúvidas é o principal benefício aceito como tal pela sociedade (vide postagem neste blog: Assistência Social: o que eu ganho com isto?). Esta importância remete desafios para sua gestão proporcionais. O maior deles: ACABAR OU REDUZIR A QUASE ZERO A POBREZA NO BRASIL, objetivo constitucional, diga-se de passagem. As normativas e manuais disponíveis não dão conta deste desafio.

Como resposta a este desafio gerencial surge o cargo de Gestor Municipal do PBF, instituído pelas normativas do Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário – MDSA, nomeado e INDICADO PELO PREFEITO municipal a este Ministério. Os demais programas, serviços, projetos e benefícios da Assistência Social não possuem gestores exclusivos: são responsabilidades dos coordenadores do CRAS ou CREAS e indicados pelo gestor da política de assistência social (secretária na maioria das vezes). Infelizmente na prática é o enésimo cargo em importância dentro das “Secretarias” municipais da política de assistência social.

Compete ao Gestor Municipal todas as responsabilidades de GESTÃO do PBF. Inclusive responder administrativamente e criminalmente, dentre elas pelo MAU USO DO DINHEIRO DO IGD. Resumo das responsabilidades postas nas normativas:

- PLANEJAR a aplicação de recursos do apoio financeiro IGD. (Decreto 5209 de 2004, Art. 11D);
- GERENCIAR e operacionalizar (se for possível e conveniente) O PROCESSO DE CADASTRAMENTO das famílias no cadúnico: identificação do público, coleta de dados (visita, postos fixos ou itinerantes), inclusão no sistema, atualização, exclusão, transferência e arquivamento. (Portaria 177 de 2011, Arts 3º ao 19º, 27);
- Realizar a GESTÃO DE BENEFÍCIOS do PBF: bloqueio, desbloqueio, reversão de suspensão, cancelamento, reversão de cancelamento, deferimento de recursos impetrados pela família, acompanhamento dos pagamentos (Portaria 555 de 2005, Art. 1ºC § 1º, Art. 18, 16, 20);
- Promover a CAPACITAÇÃO dos agentes responsáveis no município pela gestão local de benefícios; (Portaria 555 de 2005, Art. 20, Inciso V);
- Promover a INTERSETORIALIDADE na gestão local do programa. (Manual de Gestão do PBF, p. 21);
- Viabilizar AÇÕES COMPLEMENTARES para as famílias beneficiárias. (idem);
- Adotar as medidas necessárias para prevenir e reparar dados inconsistentes, visando garantir a INTEGRIDADE E VERACIDADE DOS DADOS do Cadastro Único. (Portaria 177 de 2011, Arts 22, 23 e 27);
- PRESTAR CONTAS de ações de atualização cadastral, disponibilizar documentos, informações e acessos a sistemas aos membros da Instância de Controle Social - ICS (CMAS). (Portaria 177 de 2011, Art. 27).

Diante das responsabilidades contrasta a total ausência de requisitos para investidura no cargo. O MDSA não normatiza qual o perfil exigido a exemplo das equipes de referência da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos – NOB-RH. Pode ser de qualquer escolaridade, desde que tenha “capacidade para coordenar equipes técnicas e ações intersetoriais, bem como exercer liderança voltada para bons resultados.” (MDSA, Manual de Gestão do PBF, p. 26)

A Gestão do PBF não se resume nas responsabilidades postas especificamente nas normativas. As responsabilidades acima visam estabelecer um mínimo para que o programa funcione. Trata-se de uma padronização a nível de Brasil. No entanto, para que o programa atinja seu objetivo de combater a pobreza, o Gestor PBF deverá lançar mão de seu poder discricionário, fazendo uso de um ROL DE HABILIDADES E CONHECIMENTOS GERENCIAIS. “Bora” discutir para além das cartilhas.

Quem quiser ficar apenas com as cartilhas segue link's (abaixo) do MDSA que dá acesso as normativas e publicações do PBF. Para o leitor ter uma ideia da complexidade são 216 NORMATIVAS divididas em: decretos, instruções normativas, instruções operacionais, leis, medidas provisórias, notas técnica, portarias e resoluções. Mais 23 PUBLICAÇÕES disponíveis, divididas entre: livros, guias, manuais, cadernos, cartilhas e folders. O Manual de Gestão do PBF é a principal publicação com 136 páginas, também se encontra em versão impressa e distribuída para os municípios.


PROCESSOS GERENCIAIS

Ser gestor de um programa, equipamento, instituição pública ou qualquer outra organização implica em realizar diferentes atividades que podem ser organizadas em processos gerenciais. Logo a Gestão do PBF do ponto de vista do trabalho do gestor pode ser assim estruturada:

a) Trabalho gerencial com Pessoas:
- Gestão da Relação com o Usuário;
- Gestão da Relação com os servidores (Gestão de Pessoal, Gestão do Trabalho para as normativas do SUAS);
- Gestão da Relação com Outras Pessoas (parceiros, fornecedores, políticos, imprensa, estudantes);

b) Trabalho gerencial com Recursos:
- Gestão Financeira (fontes de receita: IGD, execução de despesas);
- Gestão Tecnológica (caberia dentro de Materiais, mas é muito importante para os resultados);
- Gestão da Informação;
- Gestão de Materiais e Patrimônio;

c) Trabalho gerencial das funções gerenciais (A Gestão em si):
- Processo Decisorial;
- Processo de Planejamento;
- Processo de Organização;
- Processo de Controle (monitoramento, avaliação, fiscalização, prestação de contas);

Estes processos se cruzam formando outros agrupamentos, a exemplo: Plano de Ação do IGD (Planejamento + Gestão Financeira) ou Demonstrativo de Execução Financeira (Controle + Gestão Financeira) ou Deferimento de Recurso Impetrado pela Família (Processo Decisorial + Gestão da Relação com o Usuário).

Sem muitas delongas este artigo abordará de forma resumida apenas a Gestão da Relação com o Usuário, Servidores e Gestão Financeira. São estes processos gerenciais os maiores responsáveis pelo sucesso do Gestor Municipal do PBF.

GESTÃO DA RELAÇÃO COM O USUÁRIO DO BOLSA FAMÍLIA

Suprimir as necessidades, garantir direitos, entregar benefícios concretos, satisfazer, criar uma experiência de atendimento encantadora são alguns dos objetivos na Relação com o usuário que podem ser gerenciados. Não basta cumprir regras de “cartilhas”. Pelo contrário, o excesso de “burocracia” leva a uma experiência “sufocante” do ponto de vista do usuário. Para gerenciar é preciso saber quais são estas necessidades, quais são as emoções constatadas na experiência, qual é o fluxo de atendimento, como está a comunicação: sabe-se o que é importante do ponto de vista do usuário?

RENDA É A NECESSIDADE DE TODOS AO BUSCAR O BOLSA FAMÍLIA. Na concessão do benefício vem a Garantia de Renda Mínima: um direito limitado por um teto orçamentário (vide postagem: Inconsistência no Bolsa Família). Mas as famílias não querem depender do estado: Na pesquisa do Datafolha (julho de 2017) 77% dos brasileiros acreditam que a pobreza esta ligada a falta de oportunidades iguais a todos, por outro lado 54% disseram que quanto menos eu depender do governo melhor. O benefício foi criado para ser temporário: vide CONDICIONALIDADES E AÇÕES COMPLEMENTARES.

O Programa Bolsa Família parte do entendimento da pobreza como um fenômeno multidimensional. Por isso, seu enfrentamento deve unir a transferência de renda ao acesso a outros direitos sociais básicos [condicionalidades] e a outras iniciativas [ações complementares] que ampliem a capacidade das famílias de superar a condição de pobreza e vulnerabilidades.” (MDS, 2015, p. 115).

As CONDICIONALIDADES demandam da Gestão do PBF inúmeros procedimentos e articulação com Saúde, Educação, Assistência Social e até Conselho Tutelar para efetivamente CONTRIBUIR COM A DIMINUIÇÃO DA POBREZA INTERGERACIONAL. O desafio começa em mudar a concepção punitiva que os usuários, sociedade e gestores PBF (pasmem) tem das condicionalidades: “deveres para ter direito ao bolsa família”. É INFINITAMENTE MAIS DO QUE ISSO. Uma das estratégias de se conseguir RENDA alcançável pelas famílias pobres é justamente INVESTIR EM EDUCAÇÃO (vide artigo deste autor no portal administradores: Estratégias para Aumentar Capital e Renda).

A EXPERIÊNCIA COM A EDUCAÇÃO E SAÚDE TEM QUE SER PRAZEROSA E IMPORTANTE PARA AS FAMÍLIAS. O Gestor Municipal do PBF tem responsabilidade. Até mesmo o recurso financeiro do IGD pode ser gasto na política de educação e saúde para ajudá-las no acompanhamento das condicionalidades. A Assistência Social deve colocar a disposição assistente social e psicólogos para acompanhar as famílias que não estão conseguindo pautar para suas crianças e adolescentes a importância da educação e saúde ou estão com outras dificuldades para acessar estes direitos (Vide Protocolo Integrado de Gestão, Pacto de Aprimoramento e Portaria 251 de 2012). O que não pode é Gestor Municipal do PBF deferir recurso de família por descumprimento de condicionalidades sem justificativa plausível, evitando que seja realizado o trabalho de acompanhamento familiar, resolvendo o “problema” com uma simples “canetada”.

TRABALHO E CAPITAL são as duas mais importantes FONTES DE RENDA. As AÇÕES COMPLEMENTARES do PBF são a RESPOSTA IMEDIATA para as famílias superar a condição de pobreza (objetivo principal do programa) através de trabalho e capital. Trata-se da articulação com a política do trabalho e com instituições que apoiam o empreendedorismo através capacitação, consultoria ou linhas de crédito. O Programa Família Paranaense da SEDS possuí como um dos produtos a linha de crédito Paraná Juro Zero. Falta tanto ao MDSA quanto a SEDS ou Gestão Municipal do PBF articular ações junto as Agências do Trabalhador para que estas consigam vagas ao público do Bolsa Família.

Lamentável a inversão de valores que o MDSA faz sobre o que é importante e prioritário ao Programa Bolsa Família. Como visto as ações complementares são a síntese da necessidade e direito dos usuários a RENDA, bem como do objetivo mor do programa e de seu principal indicador de resultado por consequência: número de famílias que deixam o programa em função da superação de pobreza. No entanto o MDSA quase não tem normativas ou publicações sobre o assunto comparado com as outras duas dimensões do programa: transferência direta de renda e condicionalidades. No manual de gestão do PBF as ações complementares ocupam apenas 6 páginas de 136. DEPOIS FICA DIFÍCIL CONTRADIZER AS CRÍTICAS QUE O GOVERNO TEM INTERESSE EM MANTER AS PESSOAS NA CONDIÇÃO DE POBREZA.

Outras ações ajudam a reduzir danos da falta de renda, transferindo a família produtos ou dinheiro de forma pontual e temporária (RENDA INDIRETA): auxílio natalidade, auxílio funeral, cestas básicas, luz fraterna (SEDS), tarifa social da água, programas habitacionais, carteira do idoso para isenção de passagem, isenção em concursos. O Família Paranaense possuí junto a Cohapar produtos voltados a construção e reforma de residências, junto a Emater o Renda Agricultor Familiar.

Enquanto as famílias não superem a condição de pobreza devem receber da Gestão Municipal do Bolsa Família ATENDIMENTO DE QUALIDADE EM TODA INTERFACE QUE FIZER COM O PROGRAMA. Inicia-se na tomada de conhecimento dos potenciais usuários sobre seus direitos, passa pela espera para atendimento no equipamento, entrevista, acolhida inicial, visitas posteriores para atualizações e procedimentos sobre os benefícios, acompanhamentos em casos de descumprimento de condicionalidades, encaminhamentos, desligamentos e pós atendimento após desligamento. O NÍVEL DE CONHECIMENTO QUE AS PESSOAS DO MUNICÍPIO TEM SOBRE O PROGRAMA RETRATA A QUALIDADE DA COMUNICAÇÃO COM OS POTENCIAIS USUÁRIOS. Além deste outros indicadores podem ser monitorados pela Gestão Municipal em cada uma das fases aqui expostas.

Em todas as fases a qualidade do serviço tem que se fazer presente. A ciência traz ATRIBUTOS GENÉRICOS DE QUALIDADE: cortesia, confiabilidade, disponibilidade, resolutividade, aceitabilidade, adaptabilidade, agilidade, privacidade, conveniência do local, equidade e consistência (TINOCO; PEREIRA; RIBEIRO, 2010, p. 5). O Gestor Municipal deve junto a sua equipe criar condições para que estes atributos sejam percebidos pelos usuários. As pessoas devem sair do atendimento com sorriso no rosto, serenas, confiantes. NÃO PODE DEMORAR PARA SEREM ATENDIDAS: ao procurarem o programa devem ser atendidas de imediato; as agendas para entrevista através de visita devem ser direcionadas as famílias alvos de busca ativa do programa. O entrevistador deve se esforçar para criar no usuário a percepção que seus “problemas” serão resolvidos; no mínimo estará encaminhado para tal RESOLUTIVIDADE.

Infelizmente existe um clima fiscalizatório nas entrevistas em cidades pequenas onde o entrevistador “conhece” a família. Este clima pode criar barreiras para a qualidade do atendimento. A renda é auto declarada pelo responsável familiar. Que pese indícios de informação falsa não é o momento de se fazer juízo de valor. É O MOMENTO DE ACOLHER COM CONFIANÇA, ACEITAÇÃO E CORTESIA O USUÁRIO. Esclarecer sem embargo de voz os procedimentos fiscalizatórios que acontecem num segundo momento, da mesma forma que se esclarece todos os entrevistados, conseguindo assim mais um atributo de qualidade: CONSISTÊNCIA. O atendimento tem que ter um padrão de qualidade para todos, independente da situação trazida ou do contexto da relação com a família.

Chega de foco em burocracia, chega de pedágio, chega de preconceito contra o usuário. RECLAMAÇÕES de mal atendimento devem servir para o aprimoramento do serviço por quem tem poder para tal: Gestor Municipal, Estadual e Federal do Programa Bolsa Família.

GESTÃO FINANCEIRA DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

A qualidade do atendimento ao usuário depende de recursos humanos, tecnológicos e materiais que envolve dinheiro. O Governo Federal repassa aos municípios incentivo financeiro mensal, calculado pelo IGD-M, para que realizem a gestão e operacionalização do Bolsa Família. Soma-se a este valor os recursos provenientes do próprio município. Com dinheiro em caixa o gestor municipal do PBF pode gastar para melhorar o atendimento e os resultados conforme planejamento aprovado pela instância de controle social.

É o trabalho do Gestor Municipal e sua equipe que vai determinar o volume e a qualidade do dinheiro que entra (receitas) e sai (despesas). O desempenho em certos indicadores faz o município receber mais ou menos dinheiro do IGD-M (Vide discussão detalhada sobre este processo em artigo deste blog: Repasse de IGD). Gastar o dinheiro é um desafio para maioria dos municípios, quanto mais com qualidade. No final do ano a reprogramação de saldo em conta é regra, quase sempre mais de 10 parcelas acumuladas (182 municípios do Paraná em 31/12/2016). A título de ilustração em 31 de agosto de 2017 um município do Paraná possuía quase R$ 2,5 milhões em conta para gastar com a gestão do Bolsa Família (MDSA, SuasWeb).

EXISTEM MUITAS DIFICULDADES PARA EXECUTAR AS LICITAÇÕES. O setor de licitações em municípios pequenos fica lotado em outra secretaria. Gasta-se mais tempo em tramitações. Ruídos no processo de comunicação são mais recorrentes. Sem falar que é raro o Gestor Municipal do PBF estar a frente. Quase sempre são outras pessoas vinculadas ao gabinete da(o) Secretária(o) da Assistência Social que faz esta intermediação. Como resultado licitações desertas, com recursos intermináveis, com demora de anos para serem “montadas” e aprovadas pelo prefeito.

Prazos, desconfortos com potenciais fornecedores, restrições técnicas e de mercado dos produtos e serviços escolhidos, modalidade licitatória, além do já citado ruído no processo de comunicação são os principais motivos da baixa execução financeira dos recursos destinados a Gestão do Bolsa Família. Em tempos de crise muitas prefeituras tem dificuldade de pagar fornecedores, fazendo com que estes não tenham interesse em participar de licitações. Pode existir poucos ou nenhum fornecedor no município para os produtos escolhidos. Deve-se realizar a licitação na modalidade de carta convite ou pregão eletrônico, se for possível. Por fim os prazos precisam ser administrados separando aqueles obrigatórios do certame licitatório.

Os produtos e serviços comprados com dinheiro do IGD devem permitir que o município consiga retirar as famílias da situação de pobreza. QUANTO MAIS “PRÓXIMO” DAS FAMÍLIAS O DINHEIRO FOR GASTO MELHOR, ou seja produtos e serviços que elas possam consumir e que ampliam o portfólio do Programa Bolsa Família no município. Pode-se realizar ações complementares de EDUCAÇÃO FINANCEIRA, conscientização sobre os direitos, palestras sobre o MERCADO DE TRABALHO. Pode ser gasto na gestão de condicionalidades comprando insumos e equipamentos para realizar acompanhamento familiar, acompanhamento da educação e saúde. Contratar profissionais para o atendimento, desde que temporários. A decisão do que comprar deve estar embasada em diagnóstico participativo no mínimo entre as equipes da Assistência Social, Saúde e Educação.

GESTÃO DE PESSOAL

São os servidores que atendem, constroem imagem positiva ou negativa perante os usuários e conseguem ou não os resultados para o programa. É INDISCUTÍVEL A IMPORTÂNCIA DO SERVIDOR PARA O SERVIÇO PÚBLICO. O desafio do Gestor Municipal do PBF é montar um time de vencedores, que coloquem o foco nas necessidades dos usuários e não nas suas próprias. Time este composto inclusive por servidores de outros setores e instituições, haja visto a intersetorialidade do PBF.

O MDSA recomenda entrevistador, assistente social, digitador, supervisor de campo, supervisor do cadastro único, administrador de rede e o Gestor Municipal. Não existe nesta recomendação distinção por porte de município. Os supervisores e administradores de rede são dispensáveis em municípios pequeno e médio. Entrevistador e digitador pode ser um só, de preferência entrevistador que seja digitador. A quantidade de entrevistadores depende da demanda de trabalho, no mínimo 4 entrevistas dia por entrevistador. A assistente social pode ser compartilhada com o CRAS. O QUE NÃO PODE É TER APENAS O GESTOR MUNICIPAL DO PBF NO MUNICÍPIO. O Gestor é para fazer a gestão e não o atendimento, no máximo operações que incidem diretamente sobre o benefício.

O gestor municipal deve articular ou promover apoio técnico e capacitação para sua equipe. No Paraná a SEDS através de sua Gerência Estadual com apoio dos Escritórios Regionais promovem capacitação de entrevistadores e gestão do PBF. Diariamente orienta e esclarece dúvidas. A Caixa Econômica Federal ministra cursos em Curitiba sobre o Sistema do Cadastro Único e Sibec. O MDSA disponibiliza capacitação EAD e fórum tira dúvidas. Outras iniciativas para levar conhecimento pode ser realizada diretamente pelo município: encontro de boas práticas, seminários, mentoring, coaching, rede social ou apenas supervisão qualificada do gestor municipal.

BIBLIOGRAFIA

BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E AGRÁRIO. Manual de Gestão do Programa Bolsa Família. 2 ed. Brasília: 2015.

BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E AGRÁRIO. Sistema Suas Web: consulta saldo em conta. Disponível em: http://aplicacoes.mds.gov.br/suaswebcons/restrito/execute.jsf?b=*tbmepQbsdfmbtQbhbtNC&event=*fyjcjs. Acessado em: 14/09/2017.

TINOCO, MARIA AUXILIADORA CANNAROZZO; PEREIRA, SAMUEL CALVANO; RIBEIRO, JOSÉ LUIZ DUARTE. Modelo de Satisfação e Atributos da Qualidade para Serviços de Farmácia de Manipulação. IV Encontro de Marketing da ANPAD. Florianópolis, 23 a 25 de maio de 2010. Disponível em: http://www.anpad.org.br/diversos/trabalhos/EMA/ema_2010/2010_EMA298.pdf. Acessado em: 03/02/2016.